قلع و قمع بنا در تغییر کاربری غیرمجاز؛ تحلیل یک نظریه مشورتی مهم قوه قضائیه
تغییر کاربری غیرمجاز اراضی زراعی و باغ‌ها یکی از چالش‌های جدی در نظام حقوقی و مدیریتی کشور است. قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب ۱۳۷۴ با اصلاحات ۱۳۸۵) تکالیف و ضمانت اجراهایی را پیش‌بینی کرده است؛ از جمله جزای نقدی، حبس در صورت تکرار و مهم‌تر از همه قلع و قمع بنای غیرمجاز. اما پرسش‌های اساسی در عمل مطرح می‌شود: آیا قلع و قمع مجازات است یا تکلیف حقوقی؟ در صورت شمول مرور زمان بر بزه، امکان صدور حکم قلع و قمع باقی می‌ماند یا خیر؟ و نقش جهاد کشاورزی در طرح دعوا چیست؟
اداره کل حقوقی قوه قضائیه در نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۳/۸۶۹ مورخ ۱۴۰۴/۰۶/۰۹، به منظور رفع ابهام به این پرسش‌ها پاسخ داده است.
۱. ماهیت قلع و قمع؛ مجازات یا تکلیف حقوقی؟
بر اساس ماده ۳ قانون حفظ کاربری، قلع و قمع بنای غیرمجاز هم‌ردیف با جزای نقدی آمده است. اما اداره کل حقوقی تصریح می‌کند که قلع و قمع ماهیت مجازات تعزیری ندارد (زیرا در ماده ۱۹ قانون مجازات اسلامی نامی از آن نیامده است)؛ بلکه یک تکلیف حقوقی و اثر تبعی جرم است. به بیان ساده، دادگاه صرفاً موظف است دستور قلع و قمع را به‌عنوان بخشی از حکم صادر کند، نه به‌عنوان مجازات مستقل. بنابراین از متن نظریه اینگونه برداشت می شود که قواعد مربوط به مرور زمان مجازات‌ها (ماده ۱۰۷ قانون مجازات) شامل قلع و قمع نمی‌شود؛ چون ماهیت آن اعاده وضع به حالت سابق است نه تنبیه کیفری.
۲. آیا می‌توان به مواد عام آیین دادرسی استناد کرد؟
برخی قضات برای صدور حکم قلع و قمع، به مواد ۱۴۸ آیین دادرسی کیفری و ۲۱۵ قانون مجازات اسلامی استناد کرده‌اند که درباره «امحاء آلات و ادوات جرم» یا «اموال تحصیل‌شده از جرم» سخن می‌گویند.
نظریه مشورتی تصریح می‌کند که این استدلال نمی تواند درست باشد. مصالح ساختمانی مانند آجر و آهن ادوات جرم به معنای قانونی نیستند و بنای احداث‌شده هم مال تحصیل‌شده از جرم محسوب نمی‌شود. لذا تنها مستند معتبر برای حکم به قلع و قمع، همان ماده سه قانون حفظ کاربری است.
۳. تأثیر مرور زمان بر قلع و قمع
اگر تعقیب کیفری به علت مرور زمان متوقف شود، دادگاه دیگر نمی‌تواند حکم قلع و قمع صادر کند؛ زیرا این دستور وابسته به صدور حکم کیفری محکومیت است. بنابراین موقوفی تعقیب به معنای منتفی شدن حکم قلع و قمع است.
اما اگر قبلاً حکم محکومیت قطعی صادر شده باشد، قلع و قمع همچنان لازم‌الاجراست و مشمول مرور زمان اجرای مجازات‌ها نمی‌شود. این بخش از نظریه هرچند شفاف است، ولی می‌تواند در عمل موجب اختلاف رویه شود، زیرا برخی محاکم ممکن است اجرای قلع و قمع را هم مشمول مرور زمان بدانند.
۴. صلاحیت دادگاه صلح شوراهای حل اختلاف
قانون شوراهای حل اختلاف مصوب ۱۴۰۲، در بند ۱۰ ماده ۱۲، صلاحیت دادگاه صلح را برای جرایم تعزیری درجه هفت و هشت ذکر کرده است. پرسش این بود: آیا بزه تغییر کاربری غیرمجاز که مشمول مرور زمان سه‌ساله شده، در صلاحیت دادگاه صلح است؟
نظریه اداره حقوقی می‌گوید: با توجه به اینکه قلع و قمع جزء لاینفک حکم کیفری است و این جرم واجد ویژگی‌های خاص است، صلاحیت دادگاه صلح باید به قدر متیقن تفسیر شود و در این مورد صلاحیت با دادگاه عمومی بوده و دادگاه صلح صلاحیت رسیدگی ندارد.
۵. آیا سازمان جهاد کشاورزی شاکی خصوصی محسوب می شود؟
نظریه مشورتی به صراحت بیان می‌کند که سازمان جهاد کشاورزی شاکی خصوصی نیست بلکه اعلام‌کننده جرم است. بنابراین این سازمان حق ندارد به‌طور مستقل دادخواست حقوقی ضرر و زیان یا قلع و قمع تقدیم کند. بدین معنی که اختیارات جهاد محدود به اعلام جرم و پیگیری از طریق دادسرا است.
این موضوع یکی از نقاط ضعف قانون است؛ چرا که در عمل سازمان جهاد بکشاورزی رای حفاظت از اراضی و جلوگیری از تبدیل این اراضی به کالای سرمایه ای ناچار به مداخله حقوقی است ولی اختیارات شاکی خصوصی را ندارد.
در این باره بیشتر بخوانید: آینده ی نه چندان روشن اراضی کشاورزی
۶. پیامدهای عملی و ابهامات باقی‌مانده
۱. اگر پرونده کیفری به علت مرور زمان مختومه شود، راه کیفری برای قلع و قمع بسته است و فقط ذی‌نفعان خصوصی (مثلاً مالک مجاور) می‌توانند دادخواست حقوقی بدهند.
۲. اگر حکم محکومیت قطعی وجود دارد، اجرای قلع و قمع حتی پس از گذشت سال‌ها امکان‌پذیر است، زیرا ماهیت آن مجازات نیست.
۳. نقش جهاد کشاورزی در طرح دعوای حقوقی همچنان مبهم است و نیاز به اصلاح قانون دارد.
۴. صلاحیت دادگاه صلح برای اینگونه دعاوی رد شده است؛ لذا باید به دادگاه‌های عمومی مراجعه کرد.
قانون شهر:
نظریه اخیر اداره کل حقوقی قوه قضائیه نقطه عطفی در تبیین وضعیت حقوقی قلع و قمع بنا در پرونده‌های تغییر کاربری غیرمجاز است. این نظریه، تکلیف محاکم را روشن‌تر کرده و ضمن رفع برخی ابهامات، خلأهای قانونی را نیز نمایان ساخته است. به نظر می‌رسد اصلاح قانون در دو محور ضروری است:
۱. تعیین دقیق ماهیت و سرنوشت مرور زمان اجرای قلع و قمع.
۲. تقویت جایگاه جهاد کشاورزی در مقام مدعی‌العموم یا اعطای اختیارات شاکی خصوصی.
ممنون از شما. خیلی مفید بود
از توجه شما سپاسگزارم