حسن ایزدیوقف به عنوان یکی از نهادهای ریشه‌دار حقوق اسلامی و مدنی، جایگاه ویژه‌ای در نظام حقوقی ایران دارد. براساس فقه اسلامی و قانون مدنی، موقوفات به عنوان اموال حبس‌شده برای مقاصد عام‌المنفعه یا خاص، از انتقال، فروش، تفکیک و تغییر کاربری خارج‌اند؛ مگر در موارد خاص و با مجوز ولی فقیه یا سازمان اوقاف و امور خیریه (مواد ۵۵ تا ۹۱ قانون مدنی). از سوی دیگر، رشد سریع شهرنشینی و توسعه پروژه‌های عمومی و عمرانی مانند خیابان‌کشی، احداث شوارع و معابر، بوستان‌ها و طرح‌های شهری باعث شده بسیاری از اراضی وقفی نیز مانند سایر اراضی در محدوده طرح‌های مصوب شهری قرار گیرند. این وضعیت تعارضی میان حقوق موقوفه، منافع عمومی و وضعیت حقوقی متصرفان اعیانی ایجاد کرده است که در بسیاری از شهرها به یک معضل حقوقی و اجرایی پیچیده تبدیل شده است.
چارچوب حقوقی و فقهی وقف و محدودیت‌های تملک
در نظام حقوقی ایران، وقف پس از تحقق، «حبس عین و تسبیل منفعت» محسوب می‌شود و به همین دلیل، مالکیت آن از گردش عادی اموال خارج می‌شود (ماده ۵۵ قانون مدنی). هرگونه نقل و انتقال، تفکیک، تغییر کاربری یا تصرف در عرصه موقوفه منوط به رعایت ضوابط فقهی، اداری و اخذ مجوز از سازمان اوقاف و امور خیریه است (قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف مصوب ۱۳۶۳). بنابراین در شرایطی که عرصه ملک وقفی در محدوده طرح‌های عمومی و عمرانی شهرداری قرار گیرد، شهرداری نمی‌تواند رأساً اقدام به تملک ملک کند و لازم است هماهنگی و موافقت متولی یا اداره اوقاف را اخذ نماید.
از سوی دیگر، براساس فتاوای فقها و رویه حقوقی موجود، ازاله وقف یا تبدیل آن به ملک عادی صرفاً در موارد ضرورت و با رعایت مصالح موقوفه ممکن است. در طرح‌های عمومی عمرانی، چنانچه اجرای طرح بدون تملک ملک موقوفه ممکن نباشد، با مجوز ولی فقیه و از طریق سازمان اوقاف، امکان ازاله وقف و پرداخت معوض به موقوفه وجود دارد. این فرایند معمولاً زمان‌بر است و مستلزم طی مراحل متعدد اداری، کارشناسی و اخذ مجوز است.
تملک اراضی وقفی در طرح‌های عمومی
شهرداری‌ها براساس ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها (مصوب ۱۳۷۰) مکلف‌اند در صورت عدم توافق با مالک، قیمت ملک را از طریق هیأت سه‌نفره کارشناسی (یک نفر منتخب شهرداری، یک نفر منتخب مالک و سومی به توافق طرفین) تعیین و بر مبنای قیمت روز پرداخت کنند. این حکم شامل موقوفات نیز می‌شود، با این تفاوت که «مالک» در اینجا متولی یا سازمان اوقاف و امور خیریه است که نمایندگی موقوفه را بر عهده دارد. به بیان دیگر، شهرداری برای اجرای طرح خود باید عرصه موقوفه را از طریق پرداخت بهای کارشناسی تملک کند؛ اما این تنها بخشی از ماجراست.
در بسیاری از املاک مورد بحث، عرصه متعلق به موقوفه است که در تصرف اشخاص حقیقی یا حقوقی قراردارد. در کلانشهر ها و شهرهای پرجمعیت عمده متصرفان را مهاجرانی تشکیل می دهند که املاک اوقافی را یا از ابتدا به تصرف درآورده و یا با مبایعه نامه عادی از متصرف دیگری خریداری و در ملک مستقر شده‌اند. این اشخاص در اغلب موارد اقدام به ساخت و ساز غیر مجاز و بدون پروانه ساختمانی و احداث بنا یا تأسیسات کرده و سال‌ها از ملک استفاده کرده‌اند. در چنین وضعیتی شهرداری با سه ذی‌نفع مواجه است:
۱. سازمان اوقاف به عنوان مالک عرصه؛
۲. متصرف یا مالک اعیان؛
۳. خود شهرداری به عنوان مجری طرح عمومی.
شهرداری نه می‌تواند عرصه را بدون اذن اوقاف تملک کند، نه می‌تواند بدون تعیین تکلیف اعیان و وضعیت مالکیت، طرح را اجرا نماید.
مشکلات متصرفان اعیان در اراضی وقفی واقع در طرح‌ها
یکی از معضلات مهم در این زمینه، وضعیت متصرفانی است که فاقد اجاره‌نامه رسمی از اوقاف هستند. در بسیاری از مناطق، اشخاص حقیقی در اراضی وقفی تصرف داشته، ساخت‌وساز بدون مجوز کرده یا زمین را به باغ، واحد مسکونی یا تجاری تبدیل کرده‌اند، اما هیچ رابطه استیجاری رسمی با موقوفه ندارند. هنگامی که ملک در طرح عمومی قرار می‌گیرد، شهرداری برای تملک و پرداخت بهای ملک ناگزیر از شناسایی ذی‌نفعان است؛ اما چون عرصه متعلق به موقوفه است، قانوناً باید بهای عرصه را به موقوفه بپردازد. از سوی دیگر، متصرف که مدعی مالکیت است، در اکثر اوقات مدعی عدم وقفیت ملک است و توقع دریافت بهای عرصه و اعیان یا مشارکت در قیمت کارشناسی را دارد. اما برای اینکه بتواند در فرآیند تملک وارد شود، باید رابطه استیجاری خود را با اوقاف رسمیت ببخشد (اجاره‌نامه یا سند اعیانی). در عمل، بسیاری از این متصرفان حاضر به مراجعه به اوقاف نیستند؛ زیرا هزینه‌های پذیره و اجاره سالانه را بسیار بالا می دانند و از طرفی، برخی نگران از دست دادن ملک یا افزایش تعهدات مالی هستند.
این وضعیت باعث می‌شود که فرایند تملک متوقف شود: شهرداری نمی‌تواند ملک را از موقوفه بدون تعیین تکلیف اعیان بخرد؛ متصرفان حاضر به مراجعه و اخذ مجوز نیستند؛ و سازمان اوقاف نیز معمولاً بدون روشن شدن وضعیت حقوقی متصرف، مجوز واگذاری یا ازاله وقف را در اراضی خود صادر نمی‌کند. نتیجه عملی این وضعیت نیز تاخیر در اجرای پروژه ها، قفل شدن طرح‌های عمرانی و بلاتکلیفی حقوقی ملک است.
تأخیر در اجرای پروژه‌ها و پیامدهای آن
در شرایط کنونی و باتوجه به مشکلات اقتصادی، کاهش درآمد سازمان ها و نهادها به ویژه نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری ها که فاقد بودجه دولتی هستند، افزایش بهای خدمات و بالارفتن بی رویه قیمت اراضی و املاک، عمده طرح‌های عمومی مصوب در شهرها به مرحله اجرا نمی‌رسند. این تأخیرها در خصوص املاک وقفی پیامدهای مضاعفی دارد از جمله:
وضعیت حقوقی متصرفان و موقوفه برای سال‌ها نامشخص باقی می‌ماند؛
مالک یا متصرف از بهره‌برداری مشروع بازمی‌ماند؛
شهرداری با افزایش هزینه‌های تملک و دعاوی مواجه می‌شود.
رویه قضایی و مراجع اداری مرتبط
در برخی موارد، دیوان عدالت اداری در آرای خود به حقوق مکتسبه متصرفان اعیانی اشاره کرده است. چنانچه متصرف برای سال‌ها بدون معارض در ملک اعیانی ساخته و هزینه کرده باشد، در فرآیند تملک باید بهای اعیان او نیز به‌صورت کارشناسی پرداخت شود (آرای متعدد شعب دیوان عدالت اداری در خصوص اراضی وقفی واقع در طرح‌ها). از سوی دیگر، قانونگذار در ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب ۱۳۹۴) شهرداری‌ها را مکلف کرده در صورت تأخیر یا عدم اقدام نسبت به تملک، حقوق مالکانه اشخاص را رعایت و از ایجاد مانع برای بهره‌برداری مشروع جلوگیری کنند.
با این حال، هیچ قانون صریح و واحدی در مورد چگونگی تعیین سهم عرصه و اعیان در املاک وقفی واقع در طرح‌ها وجود ندارد و رویه‌ها در شهرهای مختلف متفاوت است. برخی شهرداری‌ها بهای عرصه را به اوقاف و بهای اعیان را به متصرف می‌پردازند؛ برخی دیگر از متصرف می‌خواهند ابتدا وضعیت خود را در اوقاف رسمی کند تا سپس بتوانند وجهی دریافت کنند و بعضی نیز بدون رعایت تشریفات قانونی وجه کارشناسی را به متصرف پرداخت می کنند. همین ناهمگونی رویه‌ها خود باعث بروز اختلافات گسترده حقوقی میان طرفین می‌شود.
تحلیل نهایی: تعارض سه‌جانبه و خلأ قانونی
تعارض میان شهرداری، اوقاف و متصرفان اعیانی، حاصل سه عامل اصلی است:
۱. ماهیت خاص وقف و محدودیت‌های قانونی آن که مانع تملک مستقیم بدون مجوز می‌شود؛
۲. فقدان رابطه حقوقی رسمی بین متصرفان و اوقاف که باعث می‌شود وضعیت حقوقی ملک مبهم بماند؛
۳. نبود دستورالعمل واحد ملی برای نحوه تملک اراضی وقفی در طرح‌های عمومی که موجب اختلاف رویه و اطاله پروژه‌ها شده است.
در عمل، بسیاری از پروژه‌های عمرانی در نقاطی که با املاک وقفی و متصرفان فاقد اجاره رسمی مواجه‌اند، سال‌ها متوقف می‌مانند یا با توافقات غیررسمی پرریسک پیش می‌روند. این وضعیت علاوه بر تضییع حقوق موقوفه، موجب بی‌نظمی حقوقی، تأخیر در اجرای پروژه‌های شهری و افزایش هزینه‌های شهرداری می‌شود.
جمع‌بندی و راهکارهای پیشنهادی
برای حل این معضل پیچیده، لازم است اصلاحات حقوقی و اجرایی مشخصی انجام شود:
تدوین دستورالعمل ملی مشترک بین وزارت کشور، منابع طبیعی، وزارت راه و شهرسازی و سازمان اوقاف برای تعیین روش واحد تملک املاک وقفی در طرح‌ها، تفکیک بهای عرصه و اعیان و نحوه تعیین سهم متصرفان؛
الزام به تنظیم اسناد استیجاری رسمی پیش از ورود طرح‌ها تا وضعیت حقوقی متصرفان شفاف شود؛
تسهیل و تعدیل هزینه‌های پذیره برای متصرفان قدیمی تا انگیزه مراجعه و رسمیت‌بخشی رابطه با اوقاف فراهم شود؛
پیش‌بینی زمان‌بندی الزام‌آور برای پاسخ اوقاف به استعلام شهرداری‌ها به منظور جلوگیری از اطاله طرح‌های عمرانی؛
افزایش نقش کارشناسان رسمی دادگستری در تفکیک و ارزیابی مستقل عرصه و اعیان؛
ایجاد سازوکار سه‌جانبه شهرداری–اوقاف–متصرفان برای توافق بر قیمت و نحوه پرداخت، پیش از ورود به مراحل قضایی.
ایجاد سیاست های تشویقی برای متولیان موقوفات به منظور همکاری هرچه بیشتر با شهرداری ها درجهت تملک املاک مورد مسیر پروژه های عمومی و عمرانی«طراحی سیاست‌های تشویقی برای جلب همکاری بیشتر متولیان موقوفات با شهرداری‌ها در تملک املاک واقع در مسیر طرح‌های عمومی و عمرانی
سخن پایانی
مسئله تملک املاک وقفی در طرح‌های عمومی و عمرانی، صرفاً یک چالش اداری ساده نیست؛ بلکه مسئله‌ای چندوجهی است که ریشه در ساختار حقوقی وقف، رویه‌های ناهماهنگ برای اجرای طرح های عمومی و عمرانی و وضعیت خاص متصرفان دارد. بدون تدوین قواعد واحد و ایجاد هماهنگی نهادی، این چالش همچنان ادامه خواهد یافت و نه حقوق موقوفات تأمین می‌شود، نه منافع عمومی، و نه حقوق متصرفان. راه‌حل در شفاف‌سازی رابطه حقوقی و هم‌افزایی نهادی است، نه اقدامات موردی و سلیقه ای.
حسن ایزدی
کارشناس حقوق و کارشناس ارشد حقوق اقتصادی
